邓建鹏:“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

近年来区块链在金融创新和监管科技中的应用愈发广泛,由于区块链具有去中心化、匿名化、不可篡改、可信任、透明度高等特点,通过区块链技术给金融监管赋能,可以打造技术驱动型和数据驱动型监管科技,优化监管科技构架和运行逻辑。我国应正视区块链在监管科技应用方面存在的问题和挑战,探索区块链赋能监管科技的治理和发展,借鉴西方监管沙盒、监管科技试点,发展平台化的联盟链,创新区块链治理新机制,以区块链推动监管升级,增强监管部门监管能力,在全球监管科技中取得先机。  随着区块链理念的传播和技术的普及,区块链从数字货币的底层技术逐渐拓展到应用领域,区块链本身的价值逐渐被人们发掘。与互联网的信息传递相区别,区块链通过连接用户的全息结点实现全网广播,可以形成共识机制和自信任机制,也可以进行价值创造和传递。区块链不再是数字货币的专属底层技术,而是逐渐渗透到政府、金融监管、物联网、征信、溯源防伪等领域,与监管科技(Regtech)和金融科技(Fintech)的结合越来越紧密。区块链在监管领域打开了新的路径,并对传统的监管思路和监管范式产生重大影响。  借助区块链改进监管的尝试,在国内外监管部门、监管科技企业以及国际组织广泛开展,区块链在数据存储、数据传播,证券结算、第三方支付、保险、票据、产权、风控、KYC、反洗钱、反欺诈等方面有着明显的效果,目前也处于实验试点中。随着新兴技术革命对金融行业的冲击,金融创新日新月异,金融监管不得不跟上创新的步伐,运用科技提升监管能力,让监管当局跟上技术和市场的创新链,使监管科技的功能和作用日益凸显。在监管科技形成的智能监管生态中,区块链和分布式账本(DLT)往往发挥着底层构架的作用,“区块链+监管科技”的新型金融监管范式在未来监管领域拥有广阔的蓝海。  已有研究较少关注区块链在监管科技领域的实践和探索,更多的是行业内企业、咨询公司、企业联盟、国际组织等发布的区块链发展报告,如德勤、高盛、欧洲清算中心(Euroclear)、环球同业银行金融电信协会(SWIFT)、埃森哲、摩根士丹利[1]澳门新葡亰平台9411 ,等行业巨头和国际金融组织、咨询公司联合体纷纷加强对区块链关注和研究,加大科研力度,研究区块链在监管和合规方面的应用。区块链的应用目前还没有上升到监管科技的层面,更多的是行业探索和商业化的应用。本文梳理国内外区块链在监管科技领域的实践和探索,正视区块链技术存在的局限性和问题,探寻区块链在金融监管领域的场景嵌套和深度融合,试图利用监管科技的能量和实践加速区块链的治理和优化。

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  7月11日,2018中国互联网大会·区块链行业发展论坛在北京国家会议中心隆重召开,中国互联网金融创新研究院院长、中央财经大学金融法研究所所长黄震应邀出席并发表了“区块链赋能监管科技”主题演讲。(中国互联网金融创新研究院院长、中央财经大学金融法研究所所长黄震)  黄震:各位新老朋友,非常荣幸跟大家一起来交流对区块链的看法,它跟金融监管有什么关系?  记得五年前我们在这里宣布过,2013年是中国互联网金融的元年。今天蔡教授宣布,2018年是区块链应用的元年。应用在哪些领域呢?我觉得政府最关心的是可不可能应用到监管领域。现在区块链出现了很多的应用,在市场领域,在我们社会生活,在公益等等都有了很多的应用,但是在监管领域可能是当前最有价值的一个应用,这一点中国人民大学的杨东教授和我的看法是一致的,他提出以链治链。我认为不简单是治,更重要的是区块链还要赋能监管,这才更有价值。  我最近几年写的一些书,可能大家也有些了解,关于互联网金融的有六本,最近出了两本书,一种是区块链重新定义未来,一本是传统金融的。我发现互联网以及区块链、大数据等,对于传统领域来说,不应去颠覆它,更应该给它们赋能。只有增强他们对数据的理解,应用的能力,才能让他们继续合作和生存下来,而不是说形成一种挑战、冲击甚至颠覆。  大家可以看到新一轮科技革命,它的领域不断在扩展。我提出一个叫做“创新链的扩展判断”。首先是我们可以看到,信息科技为核心的这一轮科技革命首先是基础,科学技术等等,后面逐渐演变成为产品,再应用到市场领域,出现问题,需要进行风险控制。再后面,我们监管部门发现这些问题不仅是内部的,还有外部性,就需要监管。正是因为有外部性的问题,它的风险需要我们政府来进行控制,需要保护我们的消费者,需要对竞争秩序进行一个平衡等等。现在可以看出来,大家可以看到这个图,我特意把监管科技拉开一个距离,在创新链中间这边可以说是平滑的可以过来,从基础科技到产品科技到市场科技乃至到风控科技都是很连续的。但是到了监管,形成监管科技却有一点断裂,这是我们现在需要解决的一个问题。  区块链恰恰有可能就是让多方同时在线,然后形成一个多方协同的机制,所以我认为区块链对于未来监管科技和基础科技、产品科技、市场科技、风控科技连成一体,并且实时互动,形成良性治理的可能性是非常大的,这需要我们用赋能的观点重新来看。  这几年我提出的“赋能金融”已经得到了行业一定的共识。赋能不仅仅是对金融领域可以产生巨大的影响,同样对我们政府政务工作、监管工作也是有巨大的意义。尤其是最近几年我们中国的金融监管领域已经在监管科技走到了世界前列,比如证监会提出了它的监管科技用大数据监管,用智能监管,都已经有了实践的成果。  在区块链作为底层技术已经成熟的情况下,可能应用让科技、市场、监管一体化,市时化、协同化,这已经基本具备条件了。区块链是什么,前面有很多演讲讲过。区块链是分布式的,一个节点可以看到其他节点的信息等等,有一些核心东西需要我们重新理解一下。区块链是多层的机制,不是一个层面,现在很多人说区块链是去中心化的,在应用层表面,用户层是去中心化的,但是它的底层以及它的数据层可能还会形成一些中心化。中心化和去中心化是并行的,另外在区块链应用中间,我们经常会说区块链是去国家化的,其实在没有监管的时候我们可以这么看,但是监管一旦介入以后,其实我们会发现它要求我们跟国家进行紧密的合作,甚至要接受监管,拥抱监管,才会有未来。去国家化这个方向我觉得不是未来方向,可能是在短期内在发展初期没有纳入监管的时候,跟国家跟政府是隔离的,没有监管的情况下提去国家化,让它有一定的生存空间,但是未来还要纳入监管之中,国家成为人类的一种共同现象的时候。还有去中介化,区块链形成了新的中介,不要简单说去国家,去中介,去中心等等,相反它又形成新的中介,新的中心等等,这些我们也应该看到。  区块链的技术也是在不断迭代,创始区块应用做比特币,到2.0、3.0,它的技术不断迭代。蔡教授讲得非常好,我们不能用过去成功的那些模式来规划未来,不能拿老地图去找新世界,一定要预测未来,以迭代思维,隔代布局。区块链在这些发展过程中不断创新,形成了新的功能,核心的是我们这些新的功能可能赋能给我们的各个领域,才会发挥区块链更大的价值。区块链赋能实体经济,也能够赋能我们的监管。  从区块链已有的应用领域来看,在服务行业、金融领域、实体经济、社会应用、公共事业等都已经有很多应用成功的案例。比如金融领域,大家都知道80%、90%的应用都在金融领域,包括通证本质还是属于金融。现在央行也非常重视这一块,发起了数字货币研究所,票交所建立在区块链的基础设施基础上在运行,这是非常好的应用。北京市对P2P网贷做了一个应用,做了监测、预警以及监管的一个平台。  区块链比较传统的应用——比特币,更重要的是在挑战监管,而不是赋能监管。比特币一出来之后,正是因为比特币底层技术,监管利用区块链监管的理念在那时候形成了,13年的时候央行的领导问我比特币出来之后,会不会将来冲击我们央行的货币发行等等这些问题,说明他们在思考了这样的问题。另外比特币这种理念以及有关的技术也在我们中国的数字货币的研究所形成了很多的启发、借鉴等等。  在传统的电力电器领域中间也有很多的尝试和应用,比如国家电网建立了区块链实验室来研究能源区块链。对传统电力服务设施的治理的一个考虑,怎么样能够优化以前的治理结构,另外通信技术等等,这是更经典的领域。在金融领域中间,反洗钱、反恐怖融资,是我们当前金融监管非常基础的工作,通过区块链来进行反洗钱、反恐怖融资,也是未来我们需要去关注一个非常重要的工作。  区块链作为金融交易一个基础平台,包括我们前面所说的联盟,包括中国一系列的区块链的票据交易所等等,都是提高了交易的效率,控制了风险的机制,形成了监管介入的平台。这些年我们国家对区块链ICO等总体说来,像ICO被定性为非法融资活动之后,它的法律风险、欺诈风险、技术风险、经营风险、市场风险都不断在爆发,区块链怎么能够让我们的监管放心,监管说能不能做无币区块链,这是他们希望跟金融远离一点,去做更多的应用。但实际上很多人认为区块链是币链不可分,从原教旨来看确实是这样。而现在实际的应用中间是可分的,是不是必须分,这个激励机制是不是必须用通证或者用代币等等,这些我们应该去探索跟监管合作的机制中间寻找它的解法。  刚才元道先生对通证经济未来发展提出了一个非常广阔的蓝图,我们认为它确实是数字经济时代一个非常好的基于区块链技术基础设施做的一个激励机制和更广泛的赋能机制,通证和区块链一起对实体经济的赋能是有积极作用的。同样区块链不仅是在我们前面描述的种种,今天在座很多人在想着各种应用,我最近接触很多的创业者,他们在设想各种应用的场景。比如用于解决版权的问题,解决垃圾回收的问题等等,各种应用都在设想,非常好。更重要的我们想一想区块链究竟能给传统的或者一些新的领域带来哪些积极的正向的能量传导,提升他们以前没有想过的一些思路,或者一些新的技术方案,我们要把区块链核心功能和以前不同的地方梳理出来。比如刚才蔡教授讲到两个,一个是身份的识别,一个是激励机制,这个也非常好。是不是更多需要我们挖掘的,比如数据的治理,在各种场景中间都可以发挥出来。  在监管中,在互联网金融为代表的新金融冲击下,金融监管已经面临非常大的困难。比如说前天央行再次开会,对互联网金融风险整治推迟两年。为什么要推迟?对监管的复杂性以前预见不足,发现新的问题需要解决。另外对监管可能面临的对象不断的变化,如何寻找能够跟得上变化节奏的方法,也是需要我们去不断寻找。区块链在金融领域中间,整个金融体系怎么样定位,对传统金融怎么进行辅助性的或者加强性的监管,对创新的领域如何监管,对数字资产等如何监管?  这些领域的监管目前来说已经有一些成功的案例,比如像贵阳提出的主权区块链的概念,作为一种非常好的概念,也曾经提出要进行区块链监管沙盒的尝试等等。在尝试过程中,遇到了一些可能不可抗力的情况,在一些不可抗力的影响下,没有继续推进,但是这种思路非常有价值。比如印度运用区块链进行遏制短信电信诈骗等等,对用户的加密保护,对隐私保护等等这种方式,对我们有启发性意义。我介绍一个实际已经在中国应用的,一个就是区块链平台监测P2P网贷,通过北京市金融局和北京市互联网金融协会的推动,已经落实。对于其他地方,对金融监管以及风险监测预警等等都已经有非常大的启发和借鉴。再一个就是央行它的票据交易所以及所谓的票金链等等,实际上创造了一个新的监管基础设施,运用了区块链的理念和区块链的技术,从而使监管方和市场各方同时在线在链,这是非常关键的一个前提。过去说要去国家化的一些提法,我们躲避监管,导致最后这个行业被不法分子利用。现在区块链很多时候,像有些伪链或者弱链等等这些问题,就是因为没有监管,无监管,所以不自律,有监管的情况下,能够加强自律。通过区块链能够让我们政府增强它对市场的信心,现在因为政府不了解,所以不放心。如果让他同时在线,我们以公开数据换它的认可和服务,这是未来我们区块链发展非常重要的一个监管机制和一种合作机制。  最后,我想讲一下监管科技。本质来说是制度创新和技术创新的融合和双向赋能。大家这几年讲赋能主要是讲科技赋能,确实科技赋能于我们的实体产业,赋能于我们的社会生活,已经起到了明显的作用。但是中国现在供给侧结构性改革中间发现中国一个非常大的短板,是制度供给不足,制度创新没有跟上我们的技术创新,所以区块链不仅仅是通过技术创新,也要在这个领域中来探索制度创新,让制度创新和技术创新相结合。在区块链领域中间已经提出一些非常好的理念,比如代码即法律,代码是不是能够成为法律,也许还需要一些程序,需要一些机制,但是它有非常好的内在底层的想法,把制度创新和技术创新结合在一起,使它通过技术来落实制度,这种思路是具有宝贵的价值。区块链通过这个代码和我们的制度相结合,让法律变成代码,或者让代码变成法律的双向赋能,从而使我们的监管不再游离于技术之外,而是融合在技术之中。并且通过这种方式来赋能区块链的经济社会中的应用,从而实现更好、更大的应用领域。区块链赋能监管科技未来大有可为。谢谢大家!

本文发表于《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期 作者:邓建鹏
李雪宁(中央财经大学 法学院,北京 100081)
摘要:单纯立法与法律监管难以跟上金融科技特别是区块链产业飞速发展的步伐。为此,英国在全球率先倡导“监管沙盒”,鼓励金融科技发展并控制风险。近年各国监管沙盒的运行实践表明,监管沙盒在节约时间与成本,帮助公司获得融资、推动创新产品进入市场以及保护消费者等方面卓有成效,但是与此同时也面临着诸多局限。借鉴以英国为代表的域外监管沙盒实践,中国在监管金融科技风险方面可以得到如下几点启示:转变监管思维,明确监管主体;保护消费者利益;把握监管宽严程度;鼓励公司间合作共赢,同时有的放矢的避免监管沙盒的局限性。
关键字:监管沙盒,金融科技,区块链,英国金融行为监管局, 监管科技, ico
基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《互联网金融的风险防范与多元化监管模式研究》(项目批准号15JZD022)。
一、引言包括区块链在内的金融科技产业,在推动经济发展、提升民众生活便利和降低成本等方面,发挥着巨大促进作用。研究者认为,金融科技公司在各领域提供了广泛的金融服务,包括资产管理、资金汇集到虚拟货币等。金融科技为社会降低了成本,拓宽进入的渠道。[1]所谓金融科技,据2016
年 3
月全球金融治理的牵头机构——金融稳定理事会发布的《金融科技的描述与分析框架报告》,其对金融科技的定义“是指通过技术手段推动金融创新,形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品(FSB,2016)”。但与此同时,研究者亦认为,与传统金融机构相比,金融科技亦带来新的、不同的风险。其中一些系统性风险比传统金融机构更令人忧虑。[2]1-13此前各国多数已有的金融法制主要用以规范传统金融行业,对于新兴行业,比如P2P网贷、区块链与ICO、虚拟货币支付与交易、稳定币(如FACEBOOK公司计划在2020年主导发行的天秤币,即LIBR)、众筹和智能投顾等,引发诸多问题,则无暇顾及。近年来,虽然有的国家对金融科技的一些细分行业创设新法,[42]加以规制,强化法律监管,[3]84但是,大量新的细分行业在快速产生或分化组合。比如,中国监管机构于2016年开始加强对P2P网贷的监管与规范后,一些网贷平台曾一度转型为现金贷,引发新型风险,光凭法律监管显然难以为继。因此,有研究者认为,对新型技术生态系统使用传统监管策略被证明在观念上即是错误的。[4]金融科技细分领域快速分化组合,这与法制不完备之间存在着永恒矛盾。面对这些变动不居的新兴行业,法律有着自己的特征,固化以及经常滞后于时代发展。因此,利用技术手段,特别是信息技术(IT)进行监管金融市场的所谓监管科技受到重视。其中,近年来英国推出的监管沙盒对于控制金融科技领域新型风险,持续鼓励技术创新,具有巨大价值与参考意义。有研究者甚至认为,监管沙盒可能会是支撑监管科技3.0版本的最好方式。[5]监管沙盒是英国首创的监管工具,它提供一个安全环境,允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式,旨在促进英国金融科技的有效竞争,鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。对于英国金融行为监管局(FCA)以及接受测试的公司而言,这是一项新的市场与监管实验,也是金融科技领域的重要监管创新。“监管沙盒”的概念于2015年3月由英国政府首次提出,2015年11月英国金融行为监管局(FCA)发布《监管沙盒报告》[6],介绍监管沙盒制度及其可行性。[7]338-357至2016年6月,监管沙盒制度开始进入实践。英国监管沙盒机制甫一推出,即受到世界诸多国家的关注,诸如新加坡、中国香港和澳大利亚等国家或地区纷纷在英国沙盒机制基础上,根据本地实情加以调整,进而推出相应机制。监管沙盒机制近年来得到了许多中国学者的密切关注和研究。[8]22-35已有研究多为对英国监管沙盒的本质特征,运作模式或基本流程等进行介绍,[9]88-100对不同国家或地区的监管沙盒进行比较以及探索中国的发展路径并提供相关建议,等等。[10]94-110以英国为代表的域外监管沙盒运行实践结果与存在的欠缺2018年以来方开始公布,虽然也有个别研究偶尔提及部分,[11]60-79但主要停留在初步介绍监管沙盒机制,多数研究尚未及深入分析。[12]与此同时,中国一些金融监管机构的领导人在某些场合提及监管沙盒的借鉴意义,[13]有部分学者进一步认为该制度与中国已有的“试点”模式类似。[14]在2017年7月,贵州区块链产业技术创新联盟、区块链金融协会、贵阳区块链创新研究院等6家社会组织在研讨会上发布《区块链ICO贵阳共识》,其中最重要的一项内容是建立并不断完善“区块链ICO沙盒计划”,通过规范区块链数字资产和ICO(区块链创业项目首次代币融资)融资活动,为中国的实体经济服务。“区块链ICO沙盒计划”将开展ICO的创新试点,在监管沙盒内对投资者设置门槛、对于ICO项目实行审批制度、给予ICO项目在对外宣传等方面的豁免,鼓励ICO项目基于区块链技术加速发展,免除对于监管的不必要担心。[15]差不多在同一个时间,江西省赣州市亦推出区块链监管沙盒产业园。[16]然而,后来国内区块链监管政策发生巨大变化,这一创新型的试点不了了之,目前上述两个地方的沙盒园处于搁置状态。与此同时,国内区块链监管政策存在诸多不足,未能有效化解相关风险。[17]31-50因此,探讨以英国为代表的新近域外监管沙盒实践,同时兼论及其它地区具有代表性的监管沙盒实践,总结其可供中国借鉴的经验与应避免的教训,无论是对既有学术研究欠缺之弥补,还是在实践领域之参考,对中国而言均有丰富意义。